高培勇：经济运行稳中有变与宏观经济政策的抉择

　　11月17日，“责任·创新·跨越—— 2018中国股权投资高峰论坛暨第二届中国股权投资金牛奖颁奖典礼”在广东省佛山市隆重举行，中国社会科学院副院长高培勇先生出席活动并发表主旨演讲。

　　现场速记稿如下：

　　女士们、先生们，大家上午好！我拟定的题目是“经济运行稳中有变与宏观经济政策的抉择”，我想把重点放在后面。

　　说到稳中有变，我想主要指的是今年以来中国宏观经济形势骤然变化。今年第一季度的宏观经济形势分析最高层是在4月23日进行的，4月23日对经济形势进行研判的时候，大家注意PPT上面两行字，用的表达是经济运行“稳中向好”，关键是要主动同高质量发展的要求“对表”。因而在4月份的时候我们对于经济形势的分析是处于稳中向好的判断，而且把主要任务放在和高质量发展的要求对表上。

　　但是到第二季度，情况发生了变化。7月31日研讨经济形势的时候，中央政治局用的表述是：经济运行“稳中有变”。这个“变”落在我们面临一些新问题、新挑战，外部环境明显变化上，这个时候有变化了，这种变化了我们面对新挑战、新矛盾了，而且告诉我们主要是外部环境发生了变化。

　　最近的一次中央政治局会议是10月31日，这次对经济形势研判所用的术语，开头是“经济运行稳中有变”，但是怎么个稳中有变？用的是不同的表达，讲的是“经济下行压力有所加大，部分企业经营困难较多，长期积累的风险隐患有所暴露”，也就是对经济形势的判断和以往有所不同。所有的这些判断告诉我们一件事情，即对当前的经济形势该以怎么一种表达比较贴合实际？我用的是上面这个表达语“外部冲击与国内结构性矛盾相互交织”，这可以说是对当前中国经济形势最集中、最基本的判断，为什么要作这样的判断？它揭示了我们政策抉择当中的困难。大家很容易理解，如果当前面临的问题是前一个方面，就是外部冲击，我们有足够的经验可以应对。十年前那场国际金融危机带给我们的就是外部冲击，为了应对那场国际金融危机，我们已经积累了足够的心态。单纯后一个问题也不难解决，过去五年当中，至少是从2012年中国经济发生转折性变化之后，我们就在探索如何解决国内的结构性矛盾问题，也就是在过去五年当中我们形成了经济发展的新常态、供给侧结构性改革、五大发展理念、高质量发展、建设现代化经济体系等一系列理论判断，并且形成了一整套宏观经济政策框架。

　　但是现在的问题是两个方面的矛盾叠加在一起了，这就无疑添增了我们在政策抉择方面的困难。

　　变，调整是自然要发生的，但是这种变是局部性的微调，还是整体性的重构？这值得我们思考。

　　越是经济形势复杂多变，越需要精准而专业的分析，“精准专业”这四个字的确是考验我们的关键问题。这个分析当中有三道拷问必须经历：

　　第一道拷问：我们在以往适应高质量发展阶段作为我们研讨经济形势的基点，随着中国经济形势出现的偶然变化，我们要不要回到高速度增长阶段的思维体系当中重新加以调整？

　　第二道拷问：我们现在强调的是供给侧结构性改革，为了应对当前的新问题、新挑战，我们要不要从供给侧结构性改革再回到需求管理的轨道上，重新研判当前宏观经济政策布局？

　　第三道拷问：我们现在强调的是宏观调控主要的基点在于改革上，当遇到眼前这一系列变化的时候，我们要不要再回到政策性安排轨道上去？这也是我们所讨论的问题。

　　首先看高质量发展，当我们强调现在已经由高速增长向高质量发展阶段转化的时候，实际上我们强调的是另外一件事，那就是经济运行当中主要矛盾的变化，在高速增长阶段，我们的主要矛盾是总量问题，就是解决总供给和总需求的平衡问题，矛盾的主要方面在需求侧，而不在供给侧。到高质量发展阶段，我们强调的是主要矛盾是结构问题，矛盾的主要方面在供给侧。当前形势的变化对我们在以往甚至第一季度所作出的主要矛盾的判断和矛盾主要方面的判断，有没有形成冲击？要不要改变这样一种判断？我们不能不作回答。

　　第二，宏观经济政策的主线索。在高速增长阶段，宏观经济政策主线索是需求管理，对于需求管理我们非常熟悉，那就是立足需求侧，紧盯需求总量，着眼于对冲性逆向调节，追求的是短期稳定。对于这一套操作我们再熟悉不过了，需求不足了，我们加需求，需求过旺了我们就减需求。大家烂熟于胸的宏观经济调控理论和政策设计，我们几乎到了能下意识操作的地步，但是当强调我们是高质量发展阶段的时候，当强调我们实行的供给侧结构性改革是宏观经济主线索的时候，它是对照着讲的，立足点由需求侧转到供给侧，聚焦点由总量的调节转向结构的调整，它的目标着眼于提高供给质量，优化供给结构。所以我们必须回答的第二道拷问是当前的形势变化是不是已经到了我们要改变宏观经济政策主线的地步？这个也不能不回答。

　　第三个拷问，在高质量发展阶段，宏观调控的工具主要靠的是改革，但是在以往的高速增长阶段，我们的宏观调控所依托的是政策性的安排，每年的中央经济工作会议解决的问题之一就是明年要实行什么样的政策，请大家注意，是按年度来确定的政策。现在形势变化了，我们主要是依靠政策性安排去应对，还是要立足于改革性的行动？我想这也是非常必要的。

　　中央政治局会议在讨论对经济形势如何判断的时候，作了如下强个方面的阐述：

　　一个阐述是主要矛盾和矛盾的主要方面没有变。主要矛盾和矛盾的主要方面没有变，即便面对复杂多变的经济形势，它没有达到足以让我们改变这一判断的地步。大家看一下10月31日中央政治局会议的表述，“当前经济运行中出现的问题是经济结构变革过程中发生的，具有一定的必然性”，其中有周期性因素，但更重要的是结构性和体制性因素，要抓住主要矛盾，把握宏观大势，保持战略定力，增强战略自信，着力办好自己的事情。我想这已经从总体上回答了我们刚才提出的问题。

　　第二个阐述是政策，当谈到政策态度的时候，要保持宏观经济政策的连续性和稳定性，这种连续跟谁连续？相对于什么保持稳定？实际上还是相对于十九大报告和去年末中央经济工作会议所作出的宏观经济政策的总体安排，这种总体安排无非就是供给侧结构性改革，在坚守供给侧结构性改革为主线的条件下，对财政政策、货币政策作局部性调整。有几句话是这样讲的：财政政策要在扩大内需和结构调整上发挥更大作用。货币政策要把好货币供给总闸门，保持流动性合理充裕。这体现了有针对性的解决问题的总体思路。

　　请大家注意，中央政治局会议为了应对当前形势变化所提出的“六稳”，大家浏览下来会发现，稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期。追问一下，这“六稳”当中缺了什么稳？稳增长。起码告诉我们两件事：第一件事就是相对于其他方面的稳，稳增长不再像过去那样更加重要了，过去我们把它放在第一位，现在不是说它没有意义，而是相对于调结构而言，稳增长不再像过去那样极端重要了，这是我们可以理解的一条。第二件事就是把稳增长作为一个标识。大家设想，如果把稳增长纳入“六稳”当中，甚至放到“六稳”的第一位，对整个社会传递的信号是什么？那就是我们又回到原来那样一种需求管理政策的老路上了，没有把稳增长放在其中并非意味着稳增长不重要，请大家特别注意的是在谈到当前宏观经济政策的着力点和着重点的时候，强调的是扩内需和结构调整兼容。扩内需对稳增长起的作用不言而喻，但是结构调整纳入到宏观经济政策的目标视野当中，它所突显的意义我们是能够理解的。

　　按照这样一种思路，我们立足于财政政策的安排来做几点检验：

　　首先，积极财政政策。积极财政政策在最近一段时间是一个被引用频率非常高的字眼，人们把关注点放在积极财政政策的作用上。但是我们说此积极不同于彼积极，说到这儿，现在我们一直在强调发展阶段的不一样，宏观经济形势和政策环境的不一样。在当前的形势条件下，当谈到“积极”二字的时候，它的含义是什么？我想各位心目当中的“积极”二字无非是扩张，就是让财政政策扮演扩张的作用，通过扩内需来实现宏观调控的政策意图。

　　单纯意义的扩张只适用于高速度增长阶段，在高质量发展阶段，鉴于我们的主要矛盾是结构问题，矛盾的主要方面在供给侧，而且宏观经济政策主线是供给侧结构性改革，宏观调控的主要工具又是深化改革。在这样一种新的背景条件下，“积极”二字的含义是不是要有所调整，有所变化，才能跟得上经济形势的变化。大家注意一下，中央政治局会议用的表达是“积极财政政策要在扩大内需和结构调整上发挥更大作用”，这意味着今天的“积极”二字不仅仅等于扩张，而且等于结构调整。所以积极财政积极的空间既是扩大内需，又要进行结构调整。

　　第二，积极财政政策的行动路线主要有三条：

　　第一条行动路线是减税降费。说到减税降费，我想在座的各位企业家，特别是金融证券行业的专家们总有很高的期待，减税降费的实施总是伴随着一定目标的确定，总要问自己为什么要减税降费，以往减税降费的目标非常清晰，就是扩内需，没有别的，所以在扩内需为目标的减税降费条件下，可以实行总量性的减税降费，既可以给个人减，也可以给企业减，给个人减是增加个人的可支配收入，从而增加需求，给企业减，是增加企业的可支配收入，增加企业的税后投资，而且那样一种减税降费是可以以增列赤字、增发国债为支撑财源的。但是今天的减税降费所瞄准的虽然有扩需求的含义，但主要是为了降成本，给企业降成本、给实体经济降成本是此轮减税降费的出发点。

　　因此，聚焦于降成本这样一个新的目标，减税降费的行动路线就和以往有很大的不同。首先，给企业降成本，要着眼于给企业减税降费，所以此轮减税降费所聚焦的减税对象是企业，虽然也会涉及个人，但主要不是个人。其二，此轮减税降费给企业减，但同时又不是给企业增加成本的减。那要怎么办呢？那就意味着它不能以增发国债、增列赤字作为减税的支撑财源，如果一手减税降费，一手增发国债，大家试想它对企业的资源配置格局会有变化吗？原来找你征一千亿的税，现在说一千亿不要了，我向你借一千亿的债，资源配置格局会因此而发生变化吗？不会。第三，企业的成本会因此而减少吗？也不会，而且不仅不是减少，反而是增加，因此债总是要还的，即便政府的债可以通过发行置换债的办法无限期循环，但其中的利息也是要还的，要还息，就要增加政府的支出，要增加政府的支出，就会进一步加大企业的税费负担。这就告诉我们聚焦于降成本的减税是要税费和政府的支出规模一起减，这就和以往的减税降费的行动路线有了很大的不同。

　　第二个行动路线是增加基建投资。增加基建投资我们在1998年的东南亚金融危机期间和2008年国际金融危机期间反复操作，屡试不爽，已经积累了丰富的经验，一个四万亿的投资就曾经让中国经济从6%左右一下子回升到10%以上，这套操作办法我们再熟悉不过。但是放在今天，它适用吗？即便在当前要考虑扩内需，也要把扩内需和结构调整对接起来，如果一个投资同时可以达到两个目的，既能扩内需，又能推进结构调整，才是我们当下增加基建投资的着力点和着重点。最近一段时间这方面的政策倾向已经非常明晰了，就是强调要把扩大投资和补短板对接起来，扩大投资无疑是必要的，但是扩大投资的项目一定要和经济发展领域的短板相匹配，要补基础设施领域的短板和受制于人的产业和产品项目的短板。这也是和过去不一样的地方。

　　第三条行动路线是赤字。对于赤字，我们都很清楚，无论是扩大支出，还是减税降费，最终都要考量是不是以增加赤字作为基本财源。在过去，我说的是高速增长阶段，我们对赤字所付出的代价有着一套思维逻辑，那就是为了经济发展的稳定，财政上可以付出收支不平衡的代价，为了经济的长期稳定持续发展，财政赤字可以有更大的规模，那时候可以不计成本或不大问成本究竟有多大。但是在今天，刚才一鸣提到过几件事：其一是金融风险问题，系统性和区域性金融风险决定是底线，不能在中国这块土地上发生。其二，也要考虑到社会的预期，当把防风险和稳预期结合在一起，我们发现我们对财政赤字究竟有多大规模就不能不有所考量、有所忌惮？赤字的增加当然是不可避免的，但问题是可以增加到什么样的地步，或者说可以通过什么样的途径把它消化掉，这考验着我们的专业分析水平和能力。一方面3%这样一个过去被我们认为不可超越的底线是要坚守的，我们知道3%的来历，知道欧盟国家自己也没有遵守这一信条，但在中国，考虑到我们过去一直把3%当做中国不存在金融风险、财政风险的例证来向老百姓宣传它。从引进3%那天起，我们就把它当做安全线和警戒线向社会大众进行宣传。再考虑到正如刚才我所提的稳增长这样一个标示一样，3%也是社会观察政府宏观经济走向的标志所在，如果明年财政赤字突破3%，大家对中国宏观经济政策的走向会作怎样一种研判？考虑到这些，我们以为要把它控制在3%这样一个水平线上，至于由此而带来的一系列扩张压力该作怎样的安排，我想跟大家说，还是由专业性的办法加以解决。

　　所有这些是想集中表达一点，面对经济下行压力和宏观经济形势的骤然变化，当下我们最需要做的还是要全面调整理念、思想和战略，保持宏观调控的定力，决不能一遇风吹草动就乱了方寸，不由自主地回到原来的那条需求管理政策老路上去，而要在隶属于供给侧结构性改革的前提之下兼容需求管理的政策操作，让结构性调整和扩大内需的政策效应能够兼容。面对经济形势变化，我们在做宏观经济政策部署的时候一定要不断告诫自己，我们现在立足的是中国特色社会主义新时代，不是以往，我们现在面对的是新的社会主要矛盾，不是以往的社会主要矛盾，我们要着力推进的是供给侧结构性改革和现代化经济体系建设，而不是以往的需求管理和那种粗放型的经济体系建设，我们要更好地满足的是人民对于美好生活的需要，而不单纯是物质、文化、生活的需要。

　　我就说这些。谢谢大家！