美国社保基金封杀华尔街诱惑

　　美国社保基金封杀华尔街诱惑

　　——为什么美国社保基金80年不入市？

　　武汉科技大学金融证券研究所所长 董登新教授

　　俗话说：外行看热闹，内行看门道。目前，人社部正在谋划将我国地方政府分散掌管的“社会保险基金”（简称“五险基金”）拿来“入市”，更有人提倡让“五险基金”进股市赚钱，并以此填补养老金缺口。这些主张虽未进入立法程序，但令人担忧。

　　在美国，华尔街总是两眼紧盯社保基金的“口袋”，一直企图游说社保基金入市，但美国社保基金自成立80年来，一直不允许入市，这与我国社保基金的投资管理风格形成了鲜明的反差。证券市场如此发达的美国，处处标榜自由与民主的美国，为什么偏偏不许社保基金入市呢？这也正是国人百思不得其解的地方。

　　特别说明，本文所说的“美国社保基金”是指美国社会养老保险（OASDI）基金，也称美国社保信托基金。与中国的“五险基金”由地方政府分散掌管不同，美国社保基金是由联邦政府直接掌管的，它是全国统筹并由联邦政府统收统支，基金筹措主要通过社会保障税统一收取，这是“以税代费”的典型做法。美国社保基金由社会保障信托基金托管委员会具体监督和投资。

　　根据美国法律规定，扣除当年退休金及相关支付后，社保基金结余部分，只能投资美国财政部发行的债券。自从美国社保基金成立以来，其投资债券分为两类：（1）财政部特别发行证券。只有社保基金可以购买或持有，不可上市，不可转让，只能赎回。（2）财政部公募发行证券。所有投资者均可购买或持有，这是一种可上市证券。但上世纪90年代初以来，美国社保基金持有的公募发行证券逐渐减少，并且从2005年2月15日开始，美国社保基金不再持有公募发行证券，只能持有财政部特别发行证券（非上市国债）。

　　美国社会养老保险制度是一种“储备式”的现收现付制，它不仅要求社会保险基金每年收支节余，而且要求每年的基金结余应不断增长。这样就形成了一个庞大的社保基金结余，可以用来应对类似于2008年金融危机的冲击或暂时性社保税下调。

　　事实上，如果社保基金收支出现缺口，最终也是由联邦财政负责填补并兜底的。因此，一旦社保基金收支相抵有盈余，就要投资联邦财政债券。这就相当于将剩余的社保基金“高息”借给联邦政府。社保基金持有的财政债券表示政府有义务在证券到期时进行偿付，并支付利息。一旦社保基金需要兑现支付相应社会保险福利时，则可随时用证券向财政部赎回现金及利息，以便及时支付受益人应付福利。

　　众所周知，美国人标榜“自由”、崇尚“市场”，反对垄断与集权，然而，在社保基金投资管理上，它却十分地谨慎、异常地保守。根据法律规定，社保基金不仅要由联邦政府统一集中管理，而且收支节余必须投资于联邦政府连本带利担保的证券，所获利息也被存入社保基金。也就是说，美国政府是不允许社会保险基金“入市”的。

　　其实，美国社保基金80年不入市，主要理由有两个：一是美国政府认为社保基金安全性最重要，入市有风险，因此，社保基金不能入市，只能购买国债或存入银行；二是美国大众认为庞大的联邦社保基金入市，有悖于市场的自由竞争与公平，甚至会带来政府对私人经济的操纵与控制，因此，社保基金“入市”是美国民众所不能接受的。

　　尽管如此，近20多年来，华尔街集团一直没有放弃努力，他们反复游说国会，希望允许美国社保基金的一部分“入市”炒股。尤其是自上世纪90年代初以来，美国经历了两轮声势浩大的特大牛市，华尔街集团趁机要求社保基金入市的呼声似乎越来越高。

　　为了回应华尔街集团的呼声和诉求，克林顿总统（任期1993至2001年）及小布什总统（任期2001至2009年），这两任政府先后企图在社保基金中分割出一个比例，创设“个人帐户”，供参保人自我管理或私有化管理，并且允许“个人帐户”进入股市炒股，结果均遭国会否决。为此，美国两任总统白白地付出了巨大努力和艰辛，但最终未能获得国会的同意，相反，美国社保基金投资变得更加保守。

　　虽然美国社保基金（即公共养老金）不允许入市，但美国私人养老金（即企业年金和职业年金）则允许入市。截止2013年底，美国社会养老保险基金结余为2.76万亿美元，但美国私人养老金结余却高达24万亿美元（远高于美国的GDP），这正是美国人养老的最大储备或保障，同时也是美国资本市场稳健发展的最大贡献者。

　　与此相反，截止2013年底，中国城镇职工基本养老保险基金结余（公共养老金）只有2.26万亿元人民币，企业年金（补充养老金）仅有区区 0.6万亿元人民币，二者之和远低于中国GDP。很显然，养老金缺口指望炒股赚钱来填补是不现实的，也是可笑的。更何况，我国“五险基金”是分散掌管在地方政府手中，如果真让它们各自为政、炒股投资，其结果是相当可怕的。

　　实际上，中国养老金的最大缺口是体制性缺口或结构性缺口，即企业年金和职业年金是中国养老金的最大短板。更何况，降低社保缴费的前提，必须是大力提高企业年金的覆盖面，只有企业年金普及了，才可能降低社保养老金的替代率。因此，中国必须大力发展企业年金和职业年金，才是应对人口老年化、填补养老金缺口的正道。

　　此外，我国城镇职工基本养老保险在1997年和2014年的两次转制成本（视同缴费工龄）巨大，其中，1997年转制缺口涉及8000万工人，2014年转制缺口涉及5000万机关和事业单位职工。目前，城镇职工基本养老保险的个人帐户仍然空帐户运行，做实个人帐户的历史欠帐也是一个庞大的数字。如此算来，哪来五险基金的真正结余？我们更不必说中国股市是极不规范的、高风险的。